臺灣關係法40週年 美國斷交反促成臺灣民主化

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發佈時間2019-4-10 13:23:01
最後更新2019-4-17 08:50:37

作者/美國國會台灣觀測站

美國國會台灣觀測站(U.S. Taiwan Watch)是一個開源(open-source)專案,所有國會資料皆取自於公開授權平台,團隊由一群工程師、設計師、以及政治研究學者組成。

今年是美國通過《臺灣關係法》的四十週年,對許多人來說,這或許是陌生的五個字,但其實這項法案對臺海局勢、臺灣的民主化有重大影響。尤其在當下,中國不斷增強「統一」臺灣的力道、美國和臺灣的往來與合作也來到40年前難以預期的高點,《臺灣關係法》在其中發揮的作用不言可喻。對於生活在臺灣這座島嶼上、享有自由民主的人們,如果能深入的認識和理解這部與自身息息相關的法案,或許能對於自身的處境和未來,產生更多不同的想像。

回到1978年的12月16日,這天可說是許多臺灣人心中最黑暗的一天:美國總統卡特(Jimmy Carter)透過電視向全美國發表演說,宣布美利堅合眾國將於1979年1月1日與中華人民共和國建交,與中華民國斷交;攸關守護臺灣的《中美共同防禦條約》也將在一年後終止。這項決定不僅震驚臺灣社會,連美國國會也是一片譁然。

當時美國行政單位在斷交之後,原本只想藉由設立民間單位(即現在的美國在臺協會)和臺灣維持最低度的非官方交流,但這樣的做法遭到國會強烈反彈,原因是這對臺灣沒有任何承諾及保障可言,也等於是在中共軍事實力逐漸崛起的威脅下「放生」臺灣。為了因應變局,美國國會在1979年2月28日提出《臺灣關係法》(Taiwan Relations Act,TRA),並在參眾兩院分別以85比4、339比50的壓倒性票數通過。這讓原本甚至想要動用否決權的卡特,也不得不在4月10日簽署《臺灣關係法》。而這項法案從提案到正式通過生效為法律,只花了42天。

《臺灣關係法》延續美國對臺灣在軍事上的部份承諾,使得美國提供臺灣自衛所需軍備有法律依據,中國武力犯臺成本大幅增加,降低臺海爆發戰爭可能。對當時還處在戒嚴時期的臺灣,這項法案也強化對美國的軍事依賴。《中美共同防禦條約》終止前,臺美存在軍事同盟關係,使得中國國民黨就算延續威權統治,美國依然要履行義務協防臺灣。雙方斷交後,美國對臺不再有同盟義務,反而創造更多向國民黨政權施壓的空間:美麗島事件、陳文成命案、江南案等人權事件爆發時,都曾有國會議員提出法案,要求國民黨政府必須改善臺灣人權狀況,否則將終止對臺軍售;甚至在《臺灣關係法》開頭就清楚標明但書,「本法律的任何條款不得違反美國對人權的關切」。雖然聽來諷刺,但當初若沒有與美國斷交、沒有《臺灣關係法》,解除戒嚴和後來開展的臺灣民主化進程恐怕更是遙遙無期。

美國總統卡特「親中」欲放棄臺灣 國會力爭促成《臺灣關係法》

《臺灣關係法》立法過程中,美國國會與行政部門其實曾發生一場激烈的攻防戰。當卡特總統宣布美國將於中華民國斷交,並終止《中美共同防禦條約》時,以高華德(Barry Goldwater)為首的多名美國國會議員就控告卡特的行為違憲。急於與中國關係「正常化」的卡特政府,則採取一系列措施,想要快速確立未來臺美關係的本質。

1979年1月29日,白宮先向國會提交《臺灣授權法》(Taiwan Enabling Act),並要求國會在3月11日通過,否則將對任何違背美國與中華人民共和國談判共識的法案進行否決。而在中華民國政府拒絕與美國商談非官方合作事宜後,白宮在1月底要求中華民國政府,必須在2月10日達成非官方關係協議,否則將全面中斷臺美關係。這兩件事讓許多美國國會議員大為不滿,譬如參議員道爾(Bob Dole)就批評行政部門「不僅拿槍指著我們,也對著臺灣,還告訴我們截止日是哪一天」。

白宮提出的《臺灣授權法》也引發國會的疑慮,參議院外交委員會主席邱池(Frank Church)即認為這部法案「語義模糊」,並指出美國應信守道德承諾,給予臺灣安全保證。議員高華德則是認為,卡特片面斷交並終止美臺同盟的舉動是「獨裁」,他除了控告卡特,更要求增加國會在未來美國對臺防禦議題上的話語權。但在白宮方面,副國務卿克里斯多福(Warren Christopher)則認為,中國當時高度依賴西方世界以推動現代化工程,不太可能武力犯臺。時任國防部長布朗(Harold Brown)也認為,當時中國軍力部署主要集中在中蘇邊界,不但無力犯臺,攻臺更會在外交上受挫。

經過一系列國會聽證會的激烈爭辯,由國會提出的《臺灣關係法》在最後勝出,以壓倒性的票數於國會通過,4月10日由卡特簽署生效,針對「美國對臺灣政策的實行」,尤其是關於軍售和軍事行動上的彈性空間,有了以下規定:

  • 為了推行本法第二條所明訂的政策,美國將使臺灣能夠獲得數量足以使其維持足夠的自衛能力的防衛物資及技術服務。
  • 美國總統和國會將依據他們對臺灣防衛需要的判斷,遵照法定程序,來決定提供上述防衛物資及服務的種類及數量。對臺灣防衛需要的判斷應包括美國軍事當局向總統及國會提供建議時的檢討報告。
  • 指示總統如遇臺灣人民的安全或社會經濟制度遭受威脅,因而危及美國利益時,應迅速通知國會。總統和國會將依憲法程序,決定美國應付上述危險所應採取的適當行動。
圖為美國軍售臺灣的F-16B戰機(來源/Wikimedia;作者/申華)

圖為美國軍售臺灣的F-16B戰機(來源/Wikimedia;作者/申華)

臺美斷交與臺灣民主人權的推動

《臺灣關係法》跟臺灣民主化和人權發展有什麼關係呢?正因為它沒有《中美共同防禦條約》的防衛義務,甚至還添加了「人權條款」,讓美國政府能利用「沒有人權就沒有軍購」的籌碼,迫使蔣氏政權面對臺灣人追求民主的聲音。雖然臺灣現在約有一半的人口不曾經歷過40年前的美國斷交和美國國會通過《臺灣關係法》這段歷史,以及這個政府當時在國際上的風評及形象,不是未曾經歷、就是感受不深,但絕對不能忽略本法在臺灣民主化歷史上發揮的關鍵作用。

最具有指標意義的例子,就是發生於斷交同年底的「美麗島事件」。1979年12月10日世界人權日這天,以美麗島雜誌社成員為核心的黨外人士,聚眾遊行及演講,訴求民主、自由以及終結一黨專政,結果卻有超過2百人遭到國民黨政府逮補。

隔年,國民黨政府展開美麗島大審前夕,民主黨加州眾議員史塔克(Pete Stark)在他所提出的一項決議案中明確指出,國際特赦組織、國際勞工組織、國際人權聯盟都曾報告過人權在臺灣遭受嚴重侵害的狀況;其中也提到美麗島事件,史塔克認為8個領導人被以煽動叛亂起訴不符合比例原則,他們頂多只是犯了未申請集會遊行的規定。而史塔克這項決議案(H.Res.603)的標題,就是「敦促在提供臺灣當局更多軍售及軍事協助之前,多加關注臺灣人權狀況之決議案」

1979年,臺灣是什麼模樣?

這一年,臺灣正處於經濟起飛期,經濟成長率在8%以上,人均GDP也接近世界平均值(2273美元)。在經濟社會的表現上,臺灣跟南韓及新加坡相近,國家雖然正在「發大財」,但政治上都是「威權統治」。「自由之家」1979年的指標顯示,臺灣在政治權利、公民自由、媒體自由屬於後段班,甚至跟中國和蘇聯只有一線之隔:

從「政體特徵與轉型資料庫」政體指數更可看出,1979年的臺灣雖然屬於美國的自由世界陣營,但在民主程度上是和蘇聯等東歐共產國家屬於同一等級:

另一個例子則是陳文成事件。1981年5月19日,旅美數學博士陳文成帶著妻子回臺訪親,因為在海外關注臺灣民主和人權發展,以及曾捐款給《美麗島雜誌》,他在6月30日遭到警備總部約談關切。7月2日早上,陳文成被警總帶走一去不回,隔日他被發現時,已成倒在台大研究生圖書館外草坪上的冰冷屍體,那年他才31歲。陳文成事件引起美國高度關注,除了因為他有美國永久居留權的身份之外,當時美國媒體早就針對國民黨派職業學生監視海外臺灣學生的問題多次報導,陳文成事件讓美國人開始擔憂,國民黨特務系統已經對美國社會以及其公民造成極大的威脅。

當時並列臺灣事務「四人幫」之一的紐約州眾議員索拉茲(Stephen Solarz),在1981年7月30日,於美國眾議院外交委員會亞太小組召開「臺灣在美國的特務以及陳文成教授之死」聽證會 。到了12月9日,索拉茲更提出對《1981年國際安全暨發展合作法》的修正案,規定美國應「禁止對在美國之個人採取恐嚇或騷擾形式(之行為)之國家之軍事援助或購案」,這也讓美國開始重視外國政府在美國校園安插職業學生監視或騷擾其國民的問題。

以上兩段故事,都是在臺美斷交後、沒有共同防禦條約的情況下,美國反而能以停止軍售為籌碼,迫使國民黨政府鬆開緊握在手中的權力、促進臺灣走向民主化的實例。而事實上,若我們翻開《臺灣關係法》的內文來看,更可以發現開頭的聲明就有一段很重要的但書——「本法律的任何條款不得違反美國對人權的關切」。美國之所以能於法有據對臺軍售,正是因為《臺灣關係法》規定美國應提供防禦性武器,今天在這樣重要的法律上附上了美國對於人權要求作為但書,讓臺灣人除了能擁有自我防衛的必要條件,也才得以在追求民主自由時獲得重要的「火力支援」。

如果沒有《臺灣關係法》會發生什麼事?

讀到這裡,相信大家對《臺灣關係法》已有初步了解。那麼,如果當初通過的不是《臺灣關係法》,而是沒有軍售保證的《臺灣授權法》,那麼為了「島內維穩」、「島外抗共」的蔣經國會帶給臺灣什麼樣的未來呢?

如果沒有《臺灣關係法》⋯

1979年3月13日,美國國會在卡特總統的施壓下,通過了《臺灣授權法》(Taiwan Enabling Act)。該法除了規定美臺延續非官方之商業及文化交流,並無規定美國對臺灣安全的關切與國防的協助。為了因應即將於1980年1月1日失效的《中美共同防禦條約》,總統蔣經國加緊與以色列及南非合作發展核武。

1979年12月10日,美麗島事件爆發,隨即獲得海外臺灣鄉親甚至如美國參議員甘迺迪的關切。但由於在軍事上減少對美國的依賴,使得國民黨政權對美方關切置若罔聞。施明德、黃信介、林義雄、呂秀蓮、張俊宏、陳菊、姚嘉文、林弘宣等民主倡議者被秘密判處死刑。國民黨此時加緊監視海外留學生的民主活動,但美方已難把削減軍售當作籌碼迫使國民黨推動臺灣民主化。臺灣解除戒嚴統治遙遙無期,連國民黨內本土化也胎死腹中。

1988年,國際原子能總署年度報告指出臺灣可能已擁有核武,國民黨政府沒有承認也沒有否認,但中國隨即在福建沿海集結數十萬大軍隨時準備攻臺。病入膏肓的蔣經國私下與AIT代表接觸,表示只要美方不施壓臺灣民主化以及不卸除臺灣核武,臺灣願意配合美國抵禦中國⋯

以上這些事情都沒有發生,這個情景也只是歷史一條可能的走向。但當我們今天對民主政治、名列世界前茅的經濟及生活品質,甚至是相對和平的國際環境習以為常,經常會忘記這一切都與40年前美國通過《臺灣關係法》有絕對的關係。

美國為什麼不和臺灣建交?

但我們也常聽到這樣的問題,「如果美國對臺灣那麼好,為什麼不直接和臺灣建交?」。在臺灣主權地位問題上,《臺灣關係法》並沒有做出明確定義。該法案只將臺灣視為1979年1月1日前美國承認之中華民國,但一方面沒有承認臺灣獨立,也沒有承認中華人民共和國繼承中華民國。美國在這個問題上保持模糊,有種種時空背景的考量。

首先,若是當時美國承認臺灣獨立,那麼由中國各地選出的國民大會代表、國大代表選舉出的中華民國總統、乃至整個中華民國政府都將失去統治臺灣的正當性,也因此,美國「承認」臺灣或與臺灣「建交」,都相當於美國介入了臺灣內部事務。再者,美國當時的國策是「聯中制蘇」,如果在中國答應配合美國圍堵蘇聯之際承認臺灣獨立,恐將瓦解經營多年的美中同盟。

那麼為什麼在蘇聯解體近三十年,臺灣已經進入民主化、多數臺灣人自我認同是臺灣人而非中國人、臺獨主張進入臺灣政治議程的今日,美國仍然維持過去「不支持臺獨」的主張呢?一言以蔽之:不挑釁中國。然而「不挑釁中國」經常被許多臺灣人理解為美國會「出賣臺灣」,但兩種議題的內涵大不相同。

如果所謂的「出賣臺灣」是美國在中國攻打臺灣時不出兵援助、見死不救,,這勢必將抵觸《臺灣關係法》中「任何企圖以非和平方式來決定臺灣的前途之舉 — 包括使用經濟抵制及禁運手段在內,將被視為對西太平洋地區和平及安定的威脅,而為美國所嚴重關切」。雖然所謂「嚴重關切」並沒有言明美國回應中國武力犯臺時的反應方式,但這樣的戰略模糊,給了美國與中國持續交流以及選擇守衛臺灣手段的迴旋空間。對中國來說,這也是在對臺「動武」這個選項上,始終無法拋開的顧忌。

以國際格局來看,美國依舊是維持其超強地位。但當美國仍需要和中國和平交流時,美國很難冒著破壞當前國際穩定情勢的風險支持臺灣獨立。不過就算沒有正式邦交,今日美國軍力尚足以嚇阻中國對臺灣可能的武力威脅,《臺灣關係法》的條文也足以守護臺灣。

雖無正式邦交 美國仍是臺灣守護民主最重要盟友

宣布斷交的前美國總統卡特曾在1999年訪問臺灣,當時他在公開演講中說到「斷交促進臺灣民主化」,還被胡志強罵「邏輯荒謬」。不過,現在回頭看卡特的說法,雖然不大準確,但也距離事實不遠:正是因為美國國會在卡特斷交後順勢通過《臺灣關係法》,才有著促使臺灣民主化的槓桿,讓臺灣的歷史走向不一樣的道路。

卡特曾在台灣表示「斷交有助於台灣政經發展」。 圖片來源:1999/4/1,自由時報

卡特曾在台灣表示「斷交有助於台灣政經發展」。 圖片來源:1999/4/1,自由時報

《臺灣關係法》雖然只是美國的一項國內法,卻對臺灣的安全與民主化至關重要。它的立法絕非理所當然,而是經過美國國會與行政部門不斷折衝得到的結果。美國對臺灣地位問題的模糊之處,使得有些臺灣人質疑美國守護臺灣的承諾。但過去四十年,美國依舊能透過《臺灣關係法》巧妙地與臺灣維持半官方的交流以及結盟。我們難以想像沒有《臺灣關係法》的臺灣將會是何種境遇,但多年來守護臺灣安全、協助發展臺灣經濟、以及促成臺灣民主化的美國,就是臺灣最重要的朋友。

註解

  1. 根據內政部資料,截至2019年2月,臺灣人口年齡中位數為41.63,也就是全臺灣約有一半的人不曾經歷過40年前和美國斷交、美國國會通過《臺灣關係法》這段歷史,對於國民黨在臺灣長期施行一黨專政、威權統治,以及這個政府當時在國際上的風評及形象,不是未曾經歷、就是感受不深。
  1. 眾議員史塔克提出的決議案,標題名稱原文為「A resolution urging closer attention to the human rights situation in Taiwan before further military sales or assistance is provided to the Taiwanese authorities」。
  1. 《1981年國際安全暨發展合作法》名稱原文為「International Security and Development Cooperation Act of 1981」,眾議員索拉茲對此提出對編號「H.Amdt.434」的修正案。
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