本文作者／顏誌君
東海大學社會所、黎明幼兒園保留行動成員
（圖片來源／顏誌君；攝影／廖家瑞）
黎明幼兒園園長林金連，為抗議幼兒園可能遭強拆，多次向政府陳情表達心聲，也讓這起因「自辦市地重劃」而發生的爭議受到社會關注。9 月 11 日台中高等法院判決黎明幼兒園敗訴，更是再次宣告幼兒園很可能會遭到拆除。為何一座在南屯經營四十多年的私立幼兒園，面臨拆屋的命運？究竟「自辦市地重劃」是怎樣的制度，黎明幼兒園為何會捲入這起長達十年的市地重劃爭議？
自辦市地重劃是地方政府進行都市計畫、開發土地的重要工具，但對開發區域常造成重大影響。以幼兒園所在的黎明重劃區為例，兩千多位地主參加重劃後，只有一位私有產權地主還能住在原地，重劃區範圍內，舊有的景觀全被新蓋的豪宅、公共設施取代。
對原來住在當地的居民來說，因重劃區定位為「小豪宅區」，無法負擔大幅上漲的地價，只能遷移到更邊緣的都市地區；而重劃區裡原來的老村莊產權零細，按照重劃制度，地主原持有的土地扣掉重劃區內共同負擔的公共設施土地面積後，如果沒達到「最小分配面積」，只能選擇領錢離開。隨著原來的村莊、住宅因重劃被拆除，居民都搬離，一個有歷史、居民情感的社區，就這樣「打掉」但沒得「重練」。
「開發商」的自辦市地重劃？
市地重劃，相較「區段徵收」、「都市更新」，像穿上隱形斗篷的人，開發大量土地，但民眾對這件事的理解和關注卻相對很少。
進一步來看，市地重劃又可分為「公辦市地重劃」及「自辦市地重劃」，前者是地方政府主導進行大範圍開發；後者，則是「地主」代替公辦重劃中地方政府的角色，進行重劃開發。以公辦市地重劃來說，在 90 年代更造就整座台中市的開發，幾乎歷任市長都積極推動。以地主為導向的自辦市地重劃，跟公辦重劃又有什麼差異呢？
台中市市地重劃範圍示意圖（作者提供）
1986 年，台中市開始為市地重劃暖身，市政府進行第一次都市計畫通盤檢討，重新檢討台中市既有的都市計畫，以因應未來都市生活。但因涉及範圍過大，內政部因此將台中市這項都市計畫區分為「優先發展區」及「後期發展區」。
優先發展區開發台中市中心到文心路的環狀區域。後期發展區則因列為「暫時禁建」，引發當地居民諸多反彈。直到 2004 年，內政部都委會決議解禁後期發展區，並改名為「整體開發單元區」，採「自辦重劃」方式，這便是目前常聽到的單元一、單元二中「單元」的由來。
後期發展區一解禁，隨即傳出不少開發業者搶進重劃區買地以獲得地主身分，拿到進場做自辦重劃開發的入場券。這個現象凸顯了，自辦重劃的開發主體不一定是長期居住的地主，也很可能是有錢、有勢力的開發商，背後則是政商、地方派系的延伸。
重劃暗黑實錄：黑影幢幢的黎明開發案
因黎明幼兒園而爆發爭議的台中市黎明重劃區，「籌備會」是 2006 年發起，2008 年成立「重劃會」，由長億集團主導的富有開發公司取得開發權。
根據內政部 2006 年制定的《獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法》（後於 2017 年 7 月有所修正），只要 7 人或過半數的地主即可發起成立籌備會，這表示只要 7 個人，就能決定黎明重劃區內 2600 餘位地主是否參與重劃。籌備會成立後，需向台中市地政局申請核定重劃範圍，意指重劃範圍內的地主可能在沒接獲通知、沒表達參與重劃的意願下，就成為重劃會的成員。
《獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法》規定自辦市地重劃程序修法前後對照（圖片來源／焦點事件；製圖／孫窮理）
重劃會成立後，需提出重劃會章程草案及重劃計畫書，將後者公告，並在公告後兩個月內召開第一次會員大會。但第一次會員大會只需要藉由幾項決議，就能賦予重劃會辦理重劃的合法性基礎，包括理監事選舉、審議章程與重劃計畫書。
重劃會在成立之初，開發商的人馬就已開始對遊戲規則和主導權進行掌控，加上《獎勵重劃辦法》第 13 條第 3 項規定，會員大會任何事項的決議條件是「全體會員 1/2 以上，及其所有土地面積超過重劃區總面積 1/2 以上之同意」，只要開發商在首次會員大會中提出的理監事人選、審議章程與重劃計畫書都通過，就代表開發商主導的重劃會，藉由控制會員大會與重劃理事會，掌握了重劃區的圈地權、配地權、規劃權、財務權、估價權及永不退場權。
重劃會掌握開發的重大權力後，再逐步製造居民的共識，這時就算有地主對土地重劃的意見分歧，甚至不想參與重劃，卻已沒有退場機會。
十坪地塞七百個地主 重劃亂象叢生
除了開發商主導籌備會及重劃會的組織、規則所產生的問題，自辦市地重劃還衍生許多亂象。譬如，黎明重劃區的土地所有權人中，被發現有「人頭」灌水的狀況，一塊 10 坪的土地被塞進 712 位地主，而這一批「奈米」地主就佔掉重劃區私有土地所有權人總數近 1/3。
另外，據最高法院調查，黎明重劃會第一次會員大會，在選舉理監事上採「無記名投票」，這使得有多少地主參與會議、各自擁有多少土地，難以查證，明顯違反《獎勵土地所有權辦理市地重劃辦法》中雙門檻（即全體會員 1/2 以上，及其所有土地面積超過重劃區總面積 1/2 以上之同意）的決議條件。另外，法院調查也發現當天會員大會沒有印製選票、投票行為。這些事證，都指向黎明重劃會自 2008 年成立後所做工程及配地處分，沒有合法基礎。
黎明重劃區的案例，凸顯自辦市地重劃無法發揮該有功能，原因出在制度有重大缺失、存在許多縫隙，讓開發商在整體開發單元區解禁後，先是搶進計畫區買地成為地主，又在《獎勵土地所有權人辦理重劃辦法》的規定之下，讓少數決定多數；籌備會成立期間就劃設且核定好重劃範圍，以及人頭地主灌水影響會議真實性、合法性，也是嚴重的問題。
黎明重劃區的問題並非個案，上面提到的爭議除了在台中市自辦重劃案中普遍存在，桃園市也出現類似問題。雖然，大法官於 2016 年釋憲，宣告自辦市地重劃「籌備會」只要七人以上就可成立門檻太低、權力太大，條文違憲；去年 7 月，內政部發布新版《獎勵土地所有權人辦理重劃辦法》，將籌備會成立門檻拉高到「3/10 面積及 3/10 人數」的地主，並修正其他問題，但仍須防範可能的法律漏洞。黎明幼兒園及其他類似案件，因制度缺失而受到的傷害，也應受到政府關注、並找出補救方法，臺灣社會跟保障居住權的差距，才會再拉近一些。