政治如何帶來災難？評尼爾．弗格森的《末日》

《末日》（Doom）是史丹佛大學學者尼爾．弗格森（Niall Ferguson）以大型災難為題的新書。此書主旨正如其原文副書名「The Politics of Catastrophe」所示，也就是「導致災難的政治」。從社會網絡、政治操作到組織管理，弗格森認為正是這些「政治因素」讓災難變得可能發生，或是在事故發生之後釀成更重大的災難。

有些人可能會以為，這是弗格森利用武漢肺炎這個還是現在進行式的全球災難吸引全人類關注之時，趁機應景書寫大賺一筆。但我們能從弗格森與哈佛大學歷史系教授瑪雅．加薩諾夫（Maya Jasanoff）的線上對談中看到，他其實早在2019年時就從描述末日的各種科幻小說中得到靈感，想寫一本有關「未來」的書。有趣的是，弗格森是一位歷史學家，而不是未來學家，這就讓這本災難書寫兼具未來與歷史感，宛如羅馬神話中一出世就有著兩張臉孔的雅努斯（Janus’ two faces）一面望著過去，而另一面則想像著未來。

《末日》書寫的背景

弗格森為何要想像未來？因為他對當前的世界局勢感到憂心，而這一切或許得回溯到2008年的金融海嘯。在金融海嘯之前，歐美社會原本對世界抱持著相對樂觀的看法。全球化浪潮席捲世界，儘管有著破壞環境的副作用，但整體趨勢卻是所向披靡、難以阻擋。1996年時任聯準會主席的葛林斯潘（Alan Greenspan），就觀察到當時的美國有著一股「非理性的繁榮」（Irrational Exuberance）。而《世界是平的》作者佛里曼（Thomas Friedman）則在書中提到，全球化就像全新版的電腦作業系統，而那些抱守過時意識形態的國家將會像當年的Windows 3.1碰上Windows 95一般慘遭淘汰，被全球化的狂風暴雨摧殘而成為「失敗國家」（failed state）。當時的人們認為，隨著世界交互依賴成為趨勢，包括中國在內的各國都不得不加入全球化的合作體系，世界將會變得更加和平。當年美、蘇那樣子的冷戰被認為已成過去，不可能再度回歸。十餘年前的樂觀情緒，與今天全球因為武漢肺炎而封鎖，以及美、中兩國因戰略競爭而走向新型態的對抗，可說是雲泥之別。

造成這項改變的，正是金融海嘯。這場海嘯摧毀了西方世界對於金融菁英的僅存信任感，讓橫跨左、右派政治光譜的美國人都質疑起民主黨與共和黨原本在1990年代共同立下的政經基礎與管理共識。這股對全球化議程、自由化政治的質疑聲浪持續至今，大有動搖冷戰以來所有政治假設之勢。以歐洲為例，歐洲聯盟的理想因此受到嚴重質疑，疑歐力量趁機崛起。隨著英國脫歐，歐盟的政治重心逐漸東移，新、舊歐洲的對立也愈來愈尖銳──2019年歐洲議會大選後，中歐、東歐等「新歐洲」國家（美國前國防部長倫斯斐語）成為支持留歐的主要力量，或是比較窮或比較小的歐洲國家被認為是拖累歐盟的「歐豬」，都正反映了這樣的轉變與對立。

金融海嘯及其餘波還帶來另一個更重要的影響，那就是讓中國開始相信美國正在衰落，而中國崛起勢不可免。中國政府自此將美國視為守成且逐漸衰落的強權，而中國則是崛起愈發迅速的新興強權。北京當局最初還會審慎地藉由「權力轉移理論」（Power transition theory）來描述中、美之間的未來互動，之後則更加自信地提出雙方應該避開會引發戰爭的「修昔底德陷阱」（Thucydides's trap）1。中國未說出口的潛台詞，其實是在指控美國這個衰敗中的強權會因為輸不起，而意圖在中國整體力量還未超越美國時，率先發動預防性戰爭以阻止中國崛起。隨著中南海如此定調中、美關係與兩國國力，習近平更進一步提出要與美國商討如何「建立新型大國關係」，以因應中、美國力的新對比。2019年以來的武漢肺炎疫情則讓中國政府更加相信，「中漲美消」正在加速，可能最快在2028年美國的經濟規模就會小於中國，而中國屆時將成為名副其實的全球首強。北京因此認定，當今美國種種與中國競爭的作為，其實僅是反映了華府不願正視現實的心態，以及不甘認輸的垂死掙扎。

金融海嘯還刺激了西方學界反思自身制度危機與災難應對的書寫。儘管2001年的911恐怖攻擊事件也曾讓歐美開始重視恐怖主義的危害，但基本上沒有動搖歐美各國對於民主體制的信心。然而，2008年的金融海嘯卻不同，這起危機直接威脅到後冷戰時代支撐歐美經濟核心的金融體系。民主體制不僅看似無力處理這個問題，當年犯錯的商人與官員無人因此入獄，救濟措施更是拿中產階級納稅人的荷包，讓中產階級變成「中慘階級」，歐美各國也紛紛出現更嚴重的窮富對立。世界各國的自由民主體制都受到金融海嘯衝擊，不僅是那些民主不穩固的國家出現民主倒退，就連在民主體制強健的富裕國家，其公民也逐漸對國家治理失去信心，從而對民主體制失去耐心。面對這樣空前的體制危機，歐美各國的有識之士無不開始嘗試以著書來替當前災難開出解方。

金融海嘯對歐美自信心的衝擊、災難書寫的增加，以及中國對美國主導的世界秩序的挑戰，這三項因素正是弗格森撰寫《末日》的政治氛圍與知識定位。或許也是因為這個緣故，這本書才會將重點放在政治與災難的關係。

民主政治能否更有效應對災難？

比起威權獨裁體制，民主政府是否更能有效應對災難呢？這是《末日》試圖處理的一項重要課題。弗格森認為，在面對災難與災難治理這一課題上，問題往往不在於政府能否達成所謂的「良善治理」（good governance），更在於能否擁有「有效處理」災難的能力。

弗格森以饑荒這項災難為例，他引用印度經濟學家沈恩的核心論點，認為饑荒其實並非天災，而是一種政治災難──是因為政府未能緩解市場失能所致，而這往往源於缺乏可課責的政府。弗格森延伸沈恩的論點，認為即便是那些廢除市場制而不存在市場失靈的國家，例如冷戰時期的蘇聯、中國，或是90年代的北韓，也同樣因為奉行無法被課責的共產主義而導致饑荒。換言之，愈能夠被課責的政府（或說愈民主的政府），就愈能避免饑荒。但弗格森同時也問，為何沈恩的論點無法適用於其他災難？他在本書第六章問道：「如果比較能夠問責的政府可以成功避免或至少減輕饑荒，那麼為什麼這些政府無法處理地震、洪水、野火或瘟疫？」顯然，民主制度並非萬靈丹，可課責的民主制度並不一定就表示能夠有效處理災難，有時甚至可能成為促成災難的起因──例如英國會在1914年投入第一次世界大戰這場「災難」，有部分原因就來自當時英國的公民多半支持參戰。

弗格森指出，政治領導的良窳固然重要，是否具備可問責的政府也很重要，但我們不能因此忽略中層管理在加速與擴大災難上扮演的角色。有時候，特別是在經濟、國家、氣候等「複雜系統」（complex system）裡面，釀成災禍的往往不是最高領導階層或第一線面對事故的人，而是組織內部的中層管理部門。但這也不是因為這些中層部門特別惡劣，或是欺上瞞下，而往往是由一系列小小錯誤快速累積而成的結果。儘管每一項錯誤本身都未必是大問題，但組織本身卻很容易形成某種慣性反應，使其在複雜系統中積小錯變大錯，再將大錯變成無可挽回的大災難。這也是弗格森新書中有趣的一點，他在第八章有更詳細的討論：「決定外在擾動會不會真正引發災難的關鍵，則是社會網絡結構在承受壓力下的樣貌。即使我們能找出組織結構中的故障點，這些故障點通常也位於結構中階，而非位於頂端。」

綜合弗格森在其他章節的討論，可以發現本書指出的「導致災難的政治」，多半是與人類對危機的認知及處理、對科學的盲信，以及對組織這種有機體缺乏理解與掌握有關。這些因素包括人類本身的認知謬誤（導致誤把早就有跡可循的「灰犀牛事件」看成無法預測的「黑天鵝事件」，甚或在某些狀況下讓黑天鵝事件「相變」成釀製慘重災害的「龍王事件」），以及近代社會網絡所導致的問題（地震與海嘯為何能在近代造成巨大傷害，其實與人類逐漸定居於自然條件險峻之處有關；而瘟疫更與人類進入農業社會後開始出現畜養家畜與大規模聚落這兩個現象相連）。也就是說，弗格森認為要理解災難政治，關鍵不在良善治理或是否具備可問責的民主政治，而應該注意到前述這些非政治領導、非傳統政治討論的其他因素，理解這些因素綜合之下如何釀成災難，或讓既有災難變得更加嚴重。

笨蛋，問題不是川普與強森

在面對武漢肺炎疫情時，為何英國、美國的應對屢屢失常？反觀台灣、南韓等國家卻相對有搶眼的表現？弗格森順著前一段提出的邏輯，認為英美拙劣的疫情應對，原因同樣出在兩國的中層官僚結構。弗格森指責英國「新型與新興呼吸道病毒威脅顧問小組」（New and Emerging Respiratory Virus Threats Advisory Group, NERVTAG）與「緊急事態科學委員會」（Scientific Advisory Group for Emergencies, SAGE）的錯誤建議，包括其一開始認定疫情形同一般性流感，並嘗試採用群體免疫來應對等等判斷。弗格森認為，這些公衛專家與官僚機構所犯下的錯誤判斷，完全不亞於政府最高領導層。

川普政府也有同樣的問題。儘管美國早就訂出一系列應對疫情大流行的「生物防禦」（Bio-defense）相關法案，但當疫情真正來臨時，卻「似乎沒有人確定是誰該出來負責」。權責不明與組織紊亂的結果，就是缺乏重要的主其事者，從疾管中心主任、公共衛生局長、國民健康局助理部長、食品藥物管理局長、國家衛生院，以及這些人的共同上司衛生部長，各方皆缺乏協調。更不用說國土安全部的部長級官員乃至白宮自己的冠狀病毒工作小組都要參上一腳。這也使得美國在防疫上出現了一個奇特的現象：川普政府時代在美國民眾面前侃侃而談疫情對應者，居然是職權與此無關的國家過敏與傳染病研究院主任佛奇（Anthony Fauci）。

雪上加霜的是，美國「非醫藥介入措施」（NPI，包括隔離措施的決定與實施）的權限其實並非掌握在中央政府手上，而是在州政府與各城市手中。各州對於是否進行社交隔離有著不同認知，甚至因此出現因地制宜、標準不一的隔離措施。由於聯邦制度的限制，美國中央政府無法採取全盤性的強制措施，否則就會有違憲的可能。弗格森因此認為，美國應對失據的問題是整體性的，而非單一政治人物所導致。要怪川普很簡單，但問題絕對不僅是川普一人。弗格森也不忘提醒讀者，當初川普總統決定發布相關限制措施與減少與疫情起源地中國的接觸時，是如何被《泰晤士報》、《華盛頓郵報》、《VOX》等主流媒體指控為手段過於激烈，是在搞種族歧視，結果日後這些媒體又反過來怪川普防疫不力。有趣的是，弗格森認為武漢肺炎疫情的傷害力尚無法與1918年的西班牙流感相比，反而比較類似於1957年的亞洲流感。書中引用對武漢肺炎的早期傳染分析結果，認為該病毒最初的「散布因數」幾乎與SARS一樣低，表示高達八成的二次傳播都是從一成左右的患者（所謂「超級傳播者」）所散布出去。換言之，對抗疫情的關鍵，仍在於及早採用「非醫藥介入措施」來切斷病毒藉由社會網絡的傳播途徑。有趣的是，由於本書出版時尚未出現阿爾法（Alpha）、德爾它（Delta）等讓人聞之色變的變種病毒，因此弗格森現在會怎麼看待自己原本的論點，就頗值得讀者後續觀察。

我們會進入後疫情時代，還是永遠留在疫中？

讀到此處，我相信有很多《末日》的讀者真正在意的，並非災難（疫情）發生的原因，而是眼前的災難（疫情）將會持續到什麼時候，以及會如何改變既有的體制與社會。

隨著各種變種病毒的出現，就表示儘管人們已經開始注射疫苗，但世界很可能還需要好幾年才會真正進入所謂的「後疫情時代」。疫情長期化對經濟的衝擊，除了讓全球提早進入5G時代以外，也將導致產業被迫轉型。那些因為疫情而關掉的公司行號，有許多並不會隨著疫情結束而再度開張，這就使各式技術人員只能被迫轉業或失業，導致其技能可能跟著一併失去。這個過程肯定會影響經濟復甦的方向與能量。弗格森在書中也指出，就算生產製造能夠快速復甦，消費力的復甦仍將相對緩慢：中國今年出口成長，但整體動能卻呈現後繼無力的態勢就是明證。各界專家對經濟復甦的曲線有著各種預測，但只要疫情持續，經濟復甦就永遠僅是假議題，而疫情對社會的改變也會變得更加明顯，包括既有的貧富差距擴大，女性比男性更容易失去工作等等不平等現象。

書中還指出另一項隱憂，那就是隨著社交距離的長期實施，假訊息與錯誤訊息等「資訊疫病」（infodemic）的問題也會因此被放大。人與人的直接接觸減少，訊息的證偽就變得更加困難，讓陰謀論與其他大大小小的虛假訊息傳播得更快。

同樣值得擔憂的是，那些無法被問責的獨裁專制國家，能夠藉由其對各個層面的全權控制特質，從而在面對疫情挑戰上獲得優勢：因為一個強而有力的獨裁體制，往往較能有效動員資源、展開必要的社會控制。獨裁國家一方面能對內強化專制控制，例如中國在武漢肺炎疫情後強化其數位監控體系，其管理甚至滲透到老百姓生活的諸多私密領域。另一方面，中國也利用疫情大力對外吹捧其「因有舉國體制所以有制度優勢」的說詞，試圖提升其數位獨裁體制的國際接受度。

疫情下的新冷戰會出現「三體問題」嗎？

誠如前文已指出，疫情並未促成全球攜手合作，反而使得既有的美、中競爭態勢更為激烈，也讓原先對川普風格有所保留的歐洲國家，紛紛加入美國帶領的抗中陣營。拜登總統上任後不僅延續川普政府的諸多作為，甚至在某些場域更強化與中國的敵對性與對抗性。原本在2018年時，美國國防部印太事務部長的薛瑞福（Randy Shriver）還曾在公開演講中指出美中關係是競爭而非「敵對」（adversarial），但到了2021年，拜登政府的國務卿布林肯（Antony Blinken）卻已公開表示美中關係囊括競爭（competitive）、合作（cooperative）與敵對（adversarial）。國安會印太事務協調官坎貝爾（Kurt Campbell）更說，美中現在是競爭大於合作，「交往政策」（engagement）已成過去。美、中之間日趨明顯的對抗，在台灣議題上的展現，就是中國愈發展露改變台海現狀的作為，對台壓力與日俱增。對此，美國的反應也不再沉默，而是積極採取各種措施應對中國對台的壓力。

弗格森在這個大背景下，於新書中第十一章問道：未來全球會否分裂成美、中、不結盟的第三勢力國家等三個陣營呢？這之所以會成為一個問題，是因為美中競爭激烈化，致使爭取第三方陣營就成為了取勝的重要關鍵。中國的「一帶一路」計畫，以及美國的「四方安全對話聯盟」等，都是這個對抗關係的產物。那麼，未來的國際關係是否會出現「美國及其同盟」、「中國聯盟」，以及所謂「不與美、中結盟」等三個陣營鼎立的「三體問題」呢？

如書中所述，類似的嘗試在美蘇冷戰時就曾出現過。然而，這個始於1954年的「不結盟國家運動」，最終仍是在美、蘇兩強的拉攏，以及成員國彼此之間過大的利益衝突下解體。先是1962年，同為不結盟國家的中國與印度爆發邊界戰爭，導致印度投向蘇聯以牽制中國，中國則結合巴基斯坦以在南亞對抗印度。接著在1981年更是出現兩伊戰爭，同為不結盟國家的伊朗、伊拉克兵戎相見，讓這個運動正式走入歷史。因此，除非不結盟國家能有一個或多個夠強的國家組成領導核心，否則所謂「不在美中之間選邊」，恐怕永遠都只是嘴巴說說。這種不選邊的策略，與其說是反映出擔憂美國不可靠的心態，還不如說是畏懼中國的報復，因為美國不會懲罰那些不選美國、甚至是有意與中國站在一起的國家（只要這些國家不對美國採取敵對作為），但中國卻絕對會企圖使出「長臂管轄」，報復有意與美國結盟或合作的國家。從這個角度來看，假使中國報復的威脅不存在，目前所謂的不選邊情況，大概就會煙消雲散了。所謂的三體問題，還是會回到兩極對立。

值得讀者細細品味的是，弗格森清楚認識到當今美中對抗的始作俑者並非美國，而是中國，而且「中國有可能根本沒興趣跟我們來『亦敵亦友』的那一套。他們很清楚冷戰已至，因為戰端就是他們挑起的」。弗格森也提到習近平最倚重的幕僚王滬寧，早在1988年在美國擔任訪問學者時，就曾寫出《美國對抗美國》一書，大力批評美式民主文化與經濟體制，並以美國的種族分裂為軸心，提出兩個美國的內部對抗論。王滬寧寫作的背景是1988年，當時的中國尚未發生「六四天安門事件」，也是個在各方面都遠比現在更加思想開放的國家，甚或還比當時的台灣自由。但在那個時代氛圍下，還會寫出對民主體制的抨擊，顯見王滬寧的哲學依歸與現在習近平領導集團對美國價值的深刻敵意。因此，這個對抗早已不是一般的地緣戰略對壘，而是深植於領導者心中所認定的價值體系對決。

同樣值得嘉許的是，弗格森寫成本書之時，中國尚未出現「以內循環為主的雙循環經濟」的政策。中國啟動港版國安法固然讓人驚訝莫名，但弗格森能夠發現這件事與中國主動挑起對美戰略對抗之間實有著連帶關係，這樣的洞見在當時西方堪稱鳳毛麟角。更不要提中國在今年發動一系列對私營企業的進攻、對影視文化的全面規範、對網路言論及其使用時間的管理與限制等，在其成書時都還沒有出現。因此，弗格森從歷史角度對中共領導者思維邏輯所扒梳出的結論，更顯得其先見之明的可貴。弗格森還指出，與其說眼下的中國正試圖恢復十五世紀東亞的中華秩序體系（當今許多人都這麼認為），倒不如說更像是一次大戰之前的德意志帝國：正在複製約翰．霍布森（John A. Hobson）所描繪的侵略性「世界政策」（Weltpoilitik）2。這種區分，也格外值得讀者重視。

相信也是這些發展，使得弗格森在《末日》一書最後總結時，認為世人當前最需要擔心的下一場災難，其實不是全球暖化、地震或瘟疫等危機，而是新型數位極權政治體制的崛起。他從過去的政治反烏托邦科幻小說《我們》（We）汲取靈感，警告中國模式的對外滲透，以及中國藉由數位科技監控而得以在二十一世紀成為最具主導性的新帝國。那種習近平總加速師統治的全面擴散，大概就是弗格森最憂慮的末日災難吧。