從靠攏中國到擁抱民主臺灣 美國一中政策為何大轉變

發佈時間2019-5-3 09:23:41
最後更新2019-5-4 01:16:14

作者/美國國會台灣觀測站

美國國會台灣觀測站(U.S. Taiwan Watch)是一個開源(open-source)專案,所有國會資料皆取自於公開授權平台,團隊由一群工程師、設計師、以及政治研究學者組成。

隨著中國近年來不斷透過軍事、政治、經濟等手段展現擴張野心,許多國家在對中政策上也開始轉變態度。其中,美國調整過去「一中政策」靠攏中國、維持和中國穩定來往的立場,積極發展跟民主盟友臺灣之間的關係。從2016年至今,臺美關係不斷升溫,尤其是去年美國通過的《臺灣旅行法》,更是雙方40年來在外交上的重大突破,象徵美國對臺海局勢的策略出現重大改變。

為何會出現這番轉折?讓我們從30年前、臺灣解除戒嚴後切入,直到近年的世界局勢變化,理解臺、美、中三方關係的變化,以及臺灣跟當前國際政治走向的緊密關係。

<strong>今年四月中旬,美國聯邦眾議院前議長萊恩來訪,總統蔡英文陪同參觀總統府開放參觀展場。圖片來源:總統府 Flickr CC BY 2.0</strong>

今年四月中旬,美國聯邦眾議院前議長萊恩來訪,總統蔡英文陪同參觀總統府開放參觀展場。圖片來源:總統府 Flickr CC BY 2.0

美中關係蜜月期 《臺灣關係法》通過後臺灣處境依舊艱難

回頭從1987年臺灣解除戒嚴、走上民主化道路後的歷史看起。美國國會對臺灣議題的立法,從先前著重於要求中國國民黨政權改善臺灣人權狀態及政治民主化,轉為強化臺灣國家地位與安全。美國除了在1992年破天荒地通過了對臺售予150架F-16戰鬥機的軍購案,也在1995年首次邀請總統李登輝以個人身份到母校康乃爾大學演講,並支持臺灣加入WTO等國際組織。但美國在推動這些「臺灣議題」的最大阻礙,就是來自中國不間斷的壓力。而如何面對中國的施壓,並兼顧自身利益,這也是美國「一中政策」要處理的核心課題。

回顧臺灣解嚴時所處的時空背景,世界局勢正步入冷戰末期。但當蘇聯在1991年解體後,美中之間並沒有因為共同敵人的消失而隨即反目。相反地,美國從1989年到2001年這段歷經老布希和柯林頓執政的時期,儘管曾遭遇1989年六四天安門事件、1996年臺海飛彈危機、以及1999年美軍誤射中國駐南斯拉夫大使館事件,美中關係大致仍呈現逐步改善的蜜月期趨勢。從柯林頓曾口頭表示的(對臺)「三不政策」(不支持臺灣獨立、不支持一中一臺或兩個中國、不支持臺灣加入需要以國家身分參加的國際機構),以及支持中國加入世界貿易組織(WTO)都可以看出端倪。

而在80年代邁入冷戰末期、以至蘇聯解體進入「後冷戰」的90年代期間,儘管美中關係大致走向逐步改善,但美國政府、國會與公共輿論在對於臺灣的政策上卻存在兩極的看法、並衍伸為政治上的攻防。

以1999年美國國會提出的《臺灣安全加強法》(簡稱《臺安法》)為例,雖然在《臺灣關係法》的規範下,美國就已持續軍售提供臺灣如F-16戰鬥機與愛國者飛彈等防禦性武器,但美國國會提出的《臺安法》,用意在進一步要求美國政府販售臺灣諸如戰區飛彈防禦系統及神盾艦等先進武器,並要求美臺雙方建立直接的軍事溝通及交流管道,相當於美臺建立實質軍事同盟。

儘管眾議院在2000年時以341票贊成、70票反對的票數通過《臺安法》,但因1999年發生的美軍誤射中國大使館事件,加上美國當時正在和中國就加入世貿組織(WTO)進行談判,並有意藉此修補跟中國的關係;而1997年香港回歸中國後,美國輿論界一度出現由美國介入促成兩岸簽署「中程協議」(臺灣不主張獨立、中國不主張動武,兩岸在最終政治談判前進行五十年過渡期)的論述,也帶來政治上的影響,在以上多重因素的加總下,使得柯林頓政府動員官員與國會議員杯葛《臺安法》,導致該法案最後在國會胎死腹中。

美國國會友臺議員力挺臺美往來 「一中政策」下仍受侷限

四十年來,儘管美國執政者不斷更迭、對臺立場也不盡相同,但不變的是,在有關美、臺、中的事務上,行政部門始終會強調遵循「一中政策」的立場。

即使是在競選期間及當選後曾承諾守護臺灣的小布希,對臺政策整體上跟過去的主政者並沒有太大的不同。特別是在九一一恐怖攻擊後,美國戰略重心轉移至中東,加上在「打擊恐怖主義」上有與中國合作的需求。美國在這個時期,對於臺灣方面試圖加入聯合國的動作,都不予支持。

然而在臺灣官方及民間分進合擊的努力下,美國國會的友臺勢力仍日益壯大。過去臺灣方面針對美國國會的遊說方式,除了透過官方駐美代表處,也會以半官方管道聘請如「卡西迪公司」等政治公關公司代為遊說。前總統李登輝1995年在任時順利訪問美國,即是卡西迪公司遊說代表作。

在官方遊說管道之外,也有如「臺灣人公共事務會」(FAPA)等民間遊說管道。這也使得美國國會議員與臺灣人的聯繫不只是透過公關公司,還有基於與臺美人長期互動後而建立的情誼與價值認同。2002年,多位美國國會議員組成「國會臺灣連線」,聚集國會裡的友臺勢力,共同為臺灣發聲並推動友臺的議案。經過臺美人鄉親不斷地努力遊說、串連,今日「臺灣連線」已成為美國國會最大的少數族裔連線之一。

相較於美國行政部門保守消極的態度,美國國會不斷嘗試提出一系列立法以提升臺灣的國際地位及國防安全。

以提升臺灣國際地位的議案來說,包括了支持臺灣加入聯合國、世界貿易組織、世界衛生組織、國際刑警組織,要求美國給予臺灣外交承認,甚至還有像2018年提出的《台北法》這樣鼓勵各國維持或建立與臺灣外交關係的法案。然而在美國「一中政策」的框架下,臺灣除了順利加入世貿組織這樣無需國家身份就可加入的國際組織,其他試圖提升臺灣國際地位的法案,若非無法通過,不然就是通過後窒礙難行而作罷。

在國防安全議題部份,美國國會在1999年提出《臺灣安全加強法案》功敗垂成後,後續仍接著提出如《臺灣安全法》、《臺灣國防評估委員會法》等法案。但未免過度刺激中國,美國在執行上仍傾向以行政方式,或是透過需要每個年度固定修訂的《國防授權法案》,來提升臺灣國防戰力及強化臺美軍事交流。

<strong>隸屬於美軍印太司令部的第七艦隊,長期來在維持亞太區域平衡及臺海和平中扮演關鍵角色。圖為第七艦隊的主力航空母艦「雷根號」。圖片來源:Wikipedia</strong>

隸屬於美軍印太司令部的第七艦隊,長期來在維持亞太區域平衡及臺海和平中扮演關鍵角色。圖為第七艦隊的主力航空母艦「雷根號」。圖片來源:Wikipedia

中國急欲擴張全球影響力 美國轉向積極鞏固民主盟友:臺灣

在2011年美國撤出伊拉克戰場之際,中國在東海及南海與周邊各國爆發領土爭議。中國長年來與日本就東海釣魚台主權及資源開採始終爭執不下,情勢在2012年一度緊張。自2013年起,中國也大肆在南海各島礁填海造陸及部署軍事設施,引發了世界各國對中國在南海此一全球重要航道意圖擴張領土、威脅各國自由航行權的擔憂。2017年,中國與印度軍隊更一度在洞朗此一雙方爭議領土進行對峙。

中國展現急欲擴張的意圖,加上美、中之間長年來巨大的貿易逆差及中國不重視知識產權對美國造成的經濟損害,都讓原先支持增進美中緊密交流的華府決策圈開始轉向,主張對中國採取更為緊縮的政策。

隨著國際局勢的變化,美國國會也開始提出一系列友臺立法。在歐巴馬執政末期,美國參眾兩院分別在2016年前後通過了《對臺六項保證》共同決議案。這項決議案,源自1980年代雷根總統對臺灣提出的六項保證,主張美國不施壓、不協調兩岸談判,美國軍售臺灣不設定終止日期,對臺灣主權定位也沒有改變。

關於「六項保證」

美國前總統雷根(Ronald Wilson Reagan)於1982年提出對臺灣的「六項保證」,後來於2016年5月17日、我國總統蔡英文就職前夕,更以「共同決議案」形式在美國國會參、眾議院通過。美國國會的「共同決議案」,雖無須美國總統簽名生效、不具法律約束力,但代表了美國國會對此事的態度。以這項關於「六項保證」的共同決議案來說,就是國會以正式文字形式確立、表達美國將繼續對臺軍售、臺灣不會淪為美中談判籌碼的立場。

「六項保證」包括:

  • 美國不贊成對臺軍售設定期限;
  • 美國並不尋求為臺灣與中華人民共和國之間作調停;
  • 美國也不會施加壓力要求臺灣與中華人民共和國談判;
  • 美國對臺灣主權的長期立場沒有改變;
  • 美國並無計劃修改《臺灣關係法》;及
  • 「八一七公報」的內容並不表示美國對臺軍售之前會徵詢北京意見。

川普在2016年底當選總統,當時他與我國總統蔡英文直接通話,引發熱議。隨後在2017年1月,美國國會於新會期提出《臺灣旅行法》(簡稱《臺旅法》),鼓勵臺美雙方政府高層互訪。在過去沒有《臺旅法》的時期,美國政府對臺美雙方高層互訪的限制雖不見於任何正式法律條文,但為了避免刺激中國,美國高層官員除了不訪問臺灣,行政部門也以行政手段對於臺灣官員訪美設下限制,譬如有條件給予臺灣高層官員簽證、不安排公開行程,甚至將華府等政府部門排除在臺灣官員可訪問的範圍之外。《臺旅法》的通過,使得美國行政部門不能再以行政手段阻礙臺美高層互訪。

至於2018年底通過的《亞洲再保證倡議法案》,除了將臺灣納入美國圍堵中國的「印太戰略」,更以法案形式確認了「一中政策」的內涵,在原先的《臺灣關係法》及過去和中國簽訂的三項公報(所謂的「一法三公報」)之外,加入了「六項保證」,並重申對《臺旅法》的執行。

中國透過軍事、政治、經濟、文化對世界上其他國家產生的影響,以及其展現的擴張野心,讓美國大幅調整過去和中國維持穩定往來的「一中政策」,甚至促使美國以法案、軍事動作或官員公開談話等方式大力強化跟臺灣這個民主盟友的關係。而除了美國,近年來許多國家對臺灣也頻頻釋出善意,其實都和中國為了打造自身「霸權」而施展的各種粗暴手段息息相關。站在當下這個世界局勢的潮流中,臺灣做為民主、願意和國際溝通及合作的友善國家,因而受到歡迎。但接下來,臺灣會在國際局勢中面對什麼樣的未來,臺灣人在2020年總統大選做出的選擇,將是關鍵。

註解

  1. 「臺灣人公共事務會」(FAPA)是由一群旅居美國的臺灣人(簡稱「臺美人」)所創立的組織,從1982年成立至今已有37年歷史。FAPA主要的工作是在美國國會遊說倡議,推動臺灣相關法案。臺灣在80年代之所以可以漸漸由獨裁專政走向民主,很大一部分的助力就是來自於這群人的努力。從蔣經國破天荒地「公開審問」美麗島事件政治犯(在那之前都是非公開),到後來宣布解嚴,其實背後的壓力就是來自於美國國會。美國國會除了在當時不斷提出關切臺灣人權和民主發展的法案(解嚴前後就提出15個相關立法),後來甚至以停止軍售作為威脅,才終於讓中華民國執政當局不得不做出變革。到現在,FAPA和當年國會狂丟臺灣法案的「四人幫」(民主黨參議員甘迺迪、裴爾,民主黨眾議員索拉茲、共和黨眾議員里奇),仍然是臺美人社群中的佳話。
  1. 「台北法」(TAIPEI Act),全文名稱為「臺灣盟邦國際保障與強化倡議法案」(Taiwan Allies International Protection and Enhancement Initiative Act),由共和黨參議員賈德納(Cory Gardner)、盧比歐(Marco Rubio),以及民主黨參議員馬基(Ed Markey)、梅南德茲(Robert Menendez)共同提出。這個法案旨在加強臺灣的國際地位,以應對幾個因為中國壓力以及霸凌手段,而與臺灣斷絕正式外交關係的國家。法案內容除了要求美國政府採取行動與世界各國政府接觸,支持臺灣的外交承認或加強與臺灣的非正式關係之外,也提到,對於採取不利臺灣行動的國家,法案授權國務院降低與這些國家的外交部署,並授權其暫停或改變美國對該國的援助,包括軍事及金援。
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