菜市場政治學為什麼美國應該放棄對臺灣戰略模糊

發佈時間12/20/2021 06:06:40
最後更新12/27/2021 06:49:52

作者/菜市場政治學

吳冠昇(南阿拉巴馬大學政治系助理教授)

葉耀元(休士頓聖湯瑪仕大學國際研究中心副教授兼系主任)

陳方隅(東吳大學政治系助理教授)

王宏恩(內華達大學拉斯維加斯分校政治系助理教授)

美國如果還執著於戰略模糊政策,將會讓自身利益受到傷害。圖片來源:美國白宮 flickr

美國如果還執著於戰略模糊政策,將會讓自身利益受到傷害。圖片來源:美國白宮 flickr

「戰略模糊」越來越夯,美國著名脫口秀主持人 John Oliver 在《上週今夜》 談臺灣的節目更是拉高了這個專有名詞的熱度。

美國的「一中政策」當中有一個很重要的原則叫做「戰略模糊」,內容大致上是說,美國不會明白地定義兩岸關係、台灣主權地位;同時,在軍事安全層面,當臺灣和中國發生衝突時,美國對雙方都不保證會如何反應,不會明確地承諾會出兵協防。這項政策的目的在於保持彈性、讓台灣和中國雙方都能夠盡可能地維持現狀,以滿足美國最佳利益。自 1970 年代啟動戰略模糊策略以來,臺灣和中國就沒發生過實體戰爭。

然而,國際情勢很難維持不變。當美中之間、臺中之間的力量平衡都在變化,是時候回頭檢視戰略模糊的合理性。尤其,這兩年中國更加頻繁地入侵臺灣防空識別區,再次凸顯重新檢視戰略模糊政策的重要性。

美國的政策圈大約從 2020 年中開始,針對戰略模糊的原則進行了一系列的辯論,尤其是外交關係協會智庫主席哈斯(Richard Haass),在《外交事務》雜誌上所開啟的一系列論戰。哈斯等人最主要的論點就是,戰略模糊已經不再能夠阻止中國的擴張野心。在這些討論當中,不管是贊成或反對改變這個原則的人們,都有一個共識是要確保美國的政策可以嚇阻中共使用武力。從這個角度出發,我們認為,中國對臺灣的威脅已近在眼前,如果還繼續執著於戰略模糊政策,將會讓美國自身利益受到傷害。

美國的優勢條件正在縮減

要成功嚇阻對手,得取決於兩個要素:能力和意圖。當戰略模糊的原則剛被推行時,中國領導者們並不會懷疑,只要解放軍對臺灣發動攻擊,美國就會攔截、阻擋,甚至懲罰中國。

例如在 1995-1996 年間的臺海危機,美國的出手干預清楚地向中國展示,如果衝突升溫,美國可以做到什麼,並有意願這麼做。美國對中國明顯的戰力優勢和能力差距,能讓美國不用對臺灣「明說」,就可以達到實際的防衛承諾,戰略模糊因此是有效的。

但這樣的優勢條件今天還存在嗎?當然,美國軍力在許多方面仍領先解放軍,但大多數人都會同意,兩者的差距正在急遽縮小。

美國在 1991 年波灣戰爭當中的「沙漠風暴行動」,激起中國解放軍決定現代化的念頭,並開始努力增加反介入和區域阻攔的能力。這也讓美國對於以最低損耗就能干預臺海戰爭的信心大幅降低。當美中之間的軍力差異拉近,美國阻止中國對臺灣發動軍事攻擊的能力和信譽也受到挑戰。

1991 年美軍「沙漠風暴行動」,激起中國解放軍決定現代化的念頭。圖片來源:美國國防部

1991 年美軍「沙漠風暴行動」,激起中國解放軍決定現代化的念頭。圖片來源:美國國防部

中國的意圖非常明顯

有人會說,中國過去幾十年,並沒有把「收復臺灣」列為優先目標。這段時間中國共產黨正擺脫 1960 年代的內部動盪,並逐漸將心力放在振興經濟上。在這數十年內,中國渴求參與美國所建立的自由國際體系,也採取了相關政策以等待時機。如果和臺灣發生武力衝突,將嚴重打擊中國的經濟體系和國際形象。

然而,現今的中國已經不一樣了。透過迅速發展的經濟累積實力,中國更無懼展現它在國際秩序中的主導地位。中國已經改變過去的「悶聲發大財」策略,成為了與美國競爭世界霸權的對手。例如,他們在南海公開向美國挑釁、發動一帶一路倡議、強化與法德等北約主要國家的經濟合作,皆是為了與美國競爭。很自然地,中國對於能奪取台灣變得越來越自信,中國國家主席習近平甚至表態:「台灣的問題不能傳遞給下一代」。

北京想要看到的結果

美國的戰略模糊看似已無法壓制中國侵吞臺灣的意圖。更糟的是,這項政策反倒符合中國的利益。想像一個不遠的將來,像是 2030 年,戰略模糊對中國的威嚇效果將變得無關緊要。中國已做好準備,且有信心防止美國在臺海衝突時出手干預,並找到溝通管道告訴美國「干預成本過高」。激昂的民族主義讓整個中國對奪取臺灣感到狂熱,中國民眾立場強硬,以致於美國的威嚇甚至是武力介入,恐怕都難以軟化解放軍的戰爭企圖。

戰略模糊不只已經成為美國抑制中國野心的一個負擔,也帶來另一個負面的後果,即讓人有空間去炒作「美國對臺灣不信任」。

擁護這項政策的人認為,直接給出明確的安全保證就像給臺灣一張空白支票,會讓臺灣做出以武力反攻大陸(當然現在不太可能)或是尋求法律上的獨立,而把美國拖進一場不必要的衝突。這在過去都是合理的擔憂。

根據某些觀點,像是李登輝和陳水扁兩任臺灣總統某種程度上曾經替美國造成一些麻煩,像是追求臺灣的法理獨立。美方有許多人認為,現行戰略模糊能有效防止台灣的領導人做出高風險舉動。

然而,這些擔憂對今日的臺灣恐不再適用。臺灣目前的領導人蔡英文和執政的民主進步黨,並沒有打算推動臺灣的「法理獨立」,公民也普遍的不支持政府這麼做(或許我們也可以說,人們普遍認為現狀下就已經是獨立的)。「維持現狀」是臺灣目前的最大公約數,在各個民調結果皆是如此。當然,這個現狀的解釋空間很大。(請參考:一個「維持現狀」各自表述?台灣人怎麼看自己和中國的關係

台灣民眾的這個現實考量可能來自於美國的戰略模糊政策。因為不知道美國會不會在戰爭中協助臺灣對抗中國,降低了民眾對追求法理上獨立的優先順序。臺灣民眾清楚了解「宣布臺灣法理獨立」的代價(即是中國很可能會直接動武)。我們可以合理推估,如果台海和平被破壞了,一定不是臺灣先動手。

對美國而言,相較於防止臺灣人民打破現狀尋求獨立,能有效嚇阻中國對臺灣出兵更為重要才是。

蔡英文和執政的民主進步黨並沒有打算推動臺灣的「法理獨立」。圖片來源:總統府 flickr

蔡英文和執政的民主進步黨並沒有打算推動臺灣的「法理獨立」。圖片來源:總統府 flickr

台灣的國防安全問題

另一方面,戰略模糊對臺灣的國防安全造成了一些根本性問題。雖然臺灣領導人理解美國對臺海衝突的矛盾心理,但臺灣人民不一定有相同認知。數十年來,臺灣民眾強烈認定美國會在中國攻打臺灣時協助出兵防衛,正是這個信念傷害了臺灣國防發展。在國內,這讓台灣民眾對國家防衛有了一種推卸責任的心態,或者會覺得「反正中共不敢打」。長期以來,臺灣社會低估了從軍入伍的重要性,現在也面臨兵源不足的問題。

在戰略模糊政策之下,美國沒有講清楚和台灣之間的防衛關係,而且在各種與台灣軍方的合作案都沒有公開(以避免刺激中國、或者避免被解讀成違背一中政策或者承認台灣)的狀況下,反而有可能讓民眾降低了自我防衛意識,不經意地弱化了臺灣國防。因為在兩個國家(台灣與中國)軍事力量比較如此懸殊的條件下,多數民眾可能認為台灣沒有成功防禦中國武力犯台的能力,所以就反而會主動放棄了自我防衛的意識。

雖然近期臺灣社會已逐漸有開始關心國防議題的趨勢,但這是因為來自中國的威脅越來越直接。我們認為,美國應該可以再更主動積極與台灣的軍方合作,並且不能什麼都維持模糊,這樣子更有助於幫助大家理解軍事議題的重要性。而且這樣的作法,會增進台灣成功防禦中國武力入侵台灣的可能性,讓台灣民眾覺得,表現自己的自我防衛意願可以更加增強對中國嚇阻的效力。民調結果也顯示,台灣民眾的自我防衛意願,很大程度取決於美國是否會介入台海戰爭,保護台灣

近期臺灣社會有開始關心國防議題的趨勢,但這是因為來自中國的威脅越來越直接。圖片來源:軍聞社

近期臺灣社會有開始關心國防議題的趨勢,但這是因為來自中國的威脅越來越直接。圖片來源:軍聞社

未來走向

如果美國打算維持戰略模糊政策,那麼可以預見臺海的情勢將更加險峻。一個逐漸強大的中國不會再被戰略模糊嚇阻,或者會出現的狀況是,中國很可能會認定美國的干預根本沒用。臺灣和中國軍事實力懸殊,在仍然需要依賴美國協助防衛的狀況下,如果美國的協助承諾愈來愈無法帶來嚇阻的效果,反而會在臺海間培養出一場美國原本想避免的戰爭。

我們認為,如果要維持第一島鏈並封阻中國是美國在外交政策中的優先考量,那麼改變戰略模糊政策,改以戰略清晰搭配快速的軍事部署,強化臺灣防衛和嚇阻能力,將會是個較可行的方案。即使這項舉措很可能被視作美中冷戰的第一道狼煙,然而,如果沒有改變戰略模糊的狀況下(或者說是不再往清晰方向移動的話),那麼美國目前的嚇阻政策最終失敗很可能只是時間的問題而已。

本文由英文稿件轉換改寫,原文:"Why the US Should Ditch Strategic Ambiguity Toward Taiwan." 2021/12/1, The Defense Post.