沃草書摘單邊主義多邊主義美利堅帝國要如何維持世界秩序

發佈時間2/1/2021 04:04:50
最後更新2/7/2021 12:57:41

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對於仍舊是世界首要強權的美國來說,採取什麼樣的外交政策才能維持自身與國際社會的利益?始終是國際關係學者們關注的問題。而同樣引起各方關注的是,成為第 46 任美國總統美國的拜登,多次強調將在外交事務上保持與盟友合作,不再如川普一般採取單邊行動。對於這個問題,英國著名的帝國史學者尼爾.弗格森(Niall Ferguson)從帝國史的角度提出了他的看法。

在探討美利堅帝國的著作《巨人:美國帝國如何崛起,未來能否避免衰落?》一書中,弗格森認為,美國就是一個帝國,只是它缺乏自覺。那麼,美國帝國應如何擔起帝國的責任,維護國際秩序呢?他以伊拉克問題與南斯拉夫問題為例,認為無論是對於美國自身或是世界秩序,有時美國獨自行動,遠較「多邊主義」來得有利。聯合國不過是美國權力的補充,美國在進行外交決策時,不應以聯合國同意為最終考量。

美國總統大選的紛擾,最終意外以血腥收場,令美國社會進入了一個未知的階段。但對於臺灣而言,相較於美國內政的紛擾,美國外交政策的抉擇產生的衝擊,往往更為直接。在美國外交政策可能再次轉變的此刻。尼爾.弗格森的分析,應當可以給讀者在思考當前的國際局事實,一些參照與啟發。

美利堅合眾國和聯合國

真正的帝國需要同盟嗎?或者說,它能否隻手獲得世上任何想要的東西?在許多評論家看來,伊拉克海珊政權對世界的威脅塑造了「單邊主義」和「多邊主義」的二分法。美國在整個一九九〇年代都是透過「國際社會」的體制在與海珊政權打交道。「國際社會」是個模糊詞彙,原本是指聯合國,但在現實中卻時常被用來稱呼「那幾個反美的國家」。

批評老布希總統的意見認為,老布希總統太過在意國際社會的反應,才會在一九九一年把伊拉克趕出科威特後未能按照聯合國授權接著入侵伊拉克與推翻海珊政權。十二年後,批評小布希總統的意見卻完全反過來,批評小布希總統對國際社會的反應太掉以輕心,才會在沒有獲得聯合國明確授權前就下令入侵伊拉克、推翻海珊統治。在這些評論家眼中,美國應該要學習法國政府的一貫立場,也就是以多邊主義途徑來解決伊拉克問題。

但這個二分法是錯誤的,原因有好幾個。首先,美國在二〇〇三年入侵伊拉克其實擁有國際法的合法基礎,這場行動還得到大約四十個國家以各種方式支援。沒有任何國家強烈反對推翻伊拉克政權,或是站在伊拉克政權這邊,頂多只能用「修辭」這項最廉價也最無效的武器來反對美國。

第二,我們很難把法國政府描述成「多邊主義」的道德典範,此舉的荒謬程度不下於把聯合國安理會看作是國際關係裡正當性的唯一來源。事實上,伊拉克危機的起源就是聯合國,尤其是聯合國安理會在過去十三年來對伊拉克抱持的模糊態度。隨著冷戰結束,這十三年來能夠在「國際新秩序」中扮演重要角色的,就是在美國支持下的聯合國。那些在今天故意抬高聯合國地位、批判美國做法的人,實在是選擇性記憶。忽略聯合國該負的滔天大罪,而對美國所犯的小錯加以苛求,實在是有欠公允。

維多利亞時代的英國政治家曾以「光榮孤立」來反諷英國在十九世紀晚期的外交政策,認為孤立對帝國來說並非理想的外交處境。然而,一九九〇年代的歷史卻告訴我們,過度依賴國際體制也有不利的一面。多邊主義同樣也沒有多「光榮」。

整體而言,聯合國可說是由美國創立的。「聯合國」三個字是小羅斯福總統在一九四一年底提議的,當時美國等二十六國正在為對抗軸心國而草擬共同宣言。三年半後,《聯合國憲章》在舊金山歌劇院被來自五十個創始會員國的代表們正式採用。聯合國會議的地點起初是在倫敦,但自一九五〇年代以後,安理會和聯合國代表大會便開始在紐約一棟由洛克斐勒家族捐獻的大樓辦公。雖然美國在一九九六年暫停繳納聯合國成員國會費(當時是由共和黨主導的國會發起),但美國仍在一九九九年恢復繳納,並付清部分拖欠的款項。

直到今天,美國仍舊是聯合國最大的單一捐助者,這個狀況從聯合國成立以來始終未變。為期兩年的二十五點四億美元的聯合國預算中,有超過五分之一(百分之二十二)是由美國買單,這數字只比一九九九年之前的百分之二十五略低一些。此外,世界糧食計畫署的預算有一半是來自美國;聯合國維和行動、國際原子能機構、聯合國難民署的預算中,美國也出了四分之一;世界衛生組織、聯合國兒童基金會和聯合國發展委員會中約五分之一的預算還是由美國貢獻的。光是二〇〇二年,美國就宣稱對聯合國體系下的國際組織捐款總計達三十億美元。

重點是,聯合國這個機構並無法取代美國。聯合國是美國創造的,其資源要比美國政府少得多,因而其僅能被視作美國權力的補充。確切來說,聯合國的年度預算約僅相當於美國聯邦政府預算的百分之零點零零七、美國國防預算的百分之零點零零四與美國國際發展和人道主義援助預算的百分之十七點六。套句美國前國務卿歐布萊特(Madeleine K. Albright)的比喻,聯合國年度預算僅相當於「五角大廈每三十二小時的花費」。歐布萊特是美國在一九九三到一九九六年的常駐聯合國大使。

因此,聯合國永遠也不希望與美國對立,也不指望會贏美國。只要雙方出現意見分歧,例如在國際法院的管轄權上,美國就只會按照自己的原則行事。雖然美國在小布希總統任內更常這樣幹,但這種事在過去早有先例。美國需要聯合國,但這並不表示美國需要簽署聯合國的所有國際協定。聯合國更需要美國,所以它必須容忍美國這位主要贊助者。如果美國徹底斷絕與聯合國的關係,聯合國在實務上將難以為繼。

然而,聯合國在今天的確有辦法制衡美國,答案就藏在「多邊主義」的面紗之後:透過安理會其他四名常任理事國的代表──或者該說是「過度代表」。它們是英國、法國、俄國等三個前帝國,以及一個至今仍存在的帝國:中國。是這四個國家,而非聯合國本身,擁有否決美國外交政策的權力,或是以「安理會決議」的形式來批准或認可所謂的「國際社會」。這項權力可以被單獨行使,也可以集體聯合行使。因此有些諷刺的是,只要有一個安理會常任理事國採取單邊行動,就可以否定多邊共識。

美國之所以在二〇〇三年伊拉克議題上容忍這樣的事情,一方面是其自我約束的展現,另一方面也是出於自身利益的考量。聯合國安理會其實就像十九世紀大國外交部長的例行會議,是今天某些(但並非全部)大國追求自己利益的便利工具和交易場所。當美國的政策受到安理會認可時,安理會就是美國有用的工具。然而當安理會反對美國的政策時,安理會就只是美國麻煩的眼中釘。

也許是因為安理會提供了一個舞臺,才讓那些前帝國安於自我感覺良好之中──這大概是因為常任理事國這個位置讓那些經濟正在崛起、但出於歷史原因而無法成為常任理事國的國家們感到刺眼。截至二〇〇四年,安理會其餘四個常任理事國的GDP總合約為四點五兆美元,略低於美國GDP的一半,也不到日本、德國、印度這三大非安理會成員國GDP總和的四分之三。

一九九〇年代初期,南斯拉夫的多民族聯邦開始瓦解成十二個支離破碎的國家。我們沒有必要在此細說其原因,但仍有必要點出一項重要關鍵:南斯拉夫的崩解過程是如此暴戾,以至於對所有誓言不再允許另一場大屠殺發生(尤其不能在歐洲發生)的人們構成了重大挑戰。尤其是(雖然不完全僅限於)在波士尼亞與赫塞哥維納、克拉伊納(Krajina)與科索沃。

一九九一年三月,塞爾維亞領導人米洛塞維奇(Slobodan Miloševic)與克羅埃西亞領導人圖季曼(Franjo Tudjman)達成了瓜分波士尼亞的協議(雙方長期以來一直有此打算),並導致了該地的穆斯林慘遭「清理門戶」(也就是種族大清洗)。正如圖季曼後來所說,當初的確打算「消除國內的穆斯林」,儘管穆斯林佔了波士尼亞人口的五分之二。

自從原居於波士尼亞境內的塞族人在帕萊市(Pale)宣布獨立成塞族共和國(Republika Srpska),並開始攻擊波士尼亞首都塞拉耶佛的那一刻起(一九九二年四月),全世界就面臨了一場完全符合聯合國公約定義的種族大屠殺。儘管衝突中的三方(編按:波士尼亞、塞爾維亞與克羅埃西亞人)都犯下了針對平民的暴行,但從最開始就有證據表明,大多數種族屠殺的行為是由塞族共和國政權與其在貝爾格勒的主子所為(編按:即指塞爾維亞共和國領導人米洛塞維奇)。

根據美國國務院的資訊,戰爭期間有案可循的暴行中,只有百分之八是由波士尼亞穆斯林所犯下,且其所有罪行都無法與塞爾維亞預謀的大屠殺相提並論。這場最令人髮指的殘暴罪行是由塞族武裝部隊在斯雷布雷尼察(Srebrenica)犯下,七千多名波士尼亞男性穆斯林慘遭屠殺。

種族屠殺正在上演,聯合國去哪兒了?答案是聯合國就在那裡。事實上,聯合國維和部隊就在現場目睹這場慘烈的種族滅絕暴行。這個諷刺實在是離奇得很。

事實上,聯合國想要避免南斯拉夫內戰的努力,最初是交由英國前外相卡靈頓勳爵(Lord Carrington)主持的臨時國際會議負責。但到了一九九一年,聯合國轉而向美國人求助,向美國前國務卿范錫(Cyrus Vance)商榷聯合國維和部隊的部署問題。這支維和部隊將按時開赴克羅埃西亞,之後是波士尼亞。聯合國將特定城鎮標明為「安全地區」,並由維和部隊負責保護。與此同時,聯合國對包含波士尼亞在內的南斯拉夫全境實施武器禁運。這項舉措對波士尼亞的穆斯林極為不利,因為他們沒有辦法從內部獲得足以自衛的重要武器與其他必需物資;反觀波士尼亞境內的塞爾維亞人則能夠從貝爾格勒獲得可觀的協助。

我有必要在此提醒讀者,聯合國這種既悲慘又計畫不周的做法,歐洲大國得要負上很大一部分的責任。因為這些歐洲國家原先聲稱自己有能力解決南斯拉夫危機,而無須美國插手。照理說這就是所謂「歐洲時刻」,但歐洲一如既往地陷入意見分歧。德國外交部長根舍(Hans-Dietrich Genscher)還沉浸在一九九〇年德國統一所帶來的愉悅祥和氛圍,但他卻在隔年秋天突然承認了斯洛維尼亞與克羅埃西亞的獨立,正是此舉加速了南斯拉夫聯邦的瓦解。

英國政府的態度與此相反,採取一種較為謹慎(或說恬不知恥)的中立姿態,並在衝突不斷升級時仍堅持拒絕在這場內戰中選邊,認為雙方誰也沒有取得道德高地,認為雙方的心靈都只是被「古老仇恨」佔據。接下來一連幾任英國外相都刻意忽略米洛塞維奇煽動塞族嗜殺成性的民族主義的確鑿證據,轉而全力阻礙任何有效的國際干涉──不管干涉來自何方。

事實上,老布希政府原本早在一九九一年冬季就已經擬好了一個「類似小伊拉克」的計畫,為軍事打擊塞族備妥方案。但美國最終仍決定相信歐洲人一回。美國國務卿伊格爾伯格(Lawrence Eagleburger)評論道:「歐洲人會把事情搞砸,然後就會學到教訓。」伊格爾伯格的繼任者克里斯多福(Warren Christopher)也傾向於在這個「來自地獄的難題」置身事外。

一九九二年總統競選期間,柯林頓自己也認為不應當派遣美軍進入那片「內戰肆虐的險境」。這句話隨後在無數場合受到許多大人物附和,包括當時仍舊擔任參謀長聯席會主席的科林.鮑爾:「沒有一位美國總統會為了解決這樣一場莫名其妙的衝突而犧牲美國人的性命。」國防部長威廉.科漢(William Cohen)宣布美國不會只因為波士尼亞的戈拉日代城(Gorazde)失陷就介入戰爭,從而在無意間替塞族軍隊拿下該城開了「綠燈」。然而,建議軍事干涉的呼聲並沒有在華盛頓內消失。隨著波士尼亞陸續傳來悲慘的新聞報導,這樣的呼聲越來越高。

然而,憤慨的美國人仍舊花上好些時間才說服了綏靖的歐洲人。一九九三年五月,英國政府阻止了美國想要「解除武器禁運與對塞族發動空中打擊同步」(lift and strike)的提議。次年十一月,當美國單方面解除武器禁運時,英國外交部還表達強烈抗議。美國軍機開始將醫藥物資送往塞拉耶佛,並執行聯合國授權的禁航區決定(聯合國此舉彷彿種族清洗是由戰機執行的一樣)。但空襲塞族的立場仍舊遭到英國反對,因為英國人擔心空襲有讓聯合國維和部隊受到塞族報復的風險。

一直要到斯雷布雷尼察這座本應受荷蘭維和部隊保護的小鎮發生大規模屠殺後,英國才(姍姍來遲地)改變立場支持美國干涉。如今,美國熱切堅持北約必須空襲塞族共和國。這項名為「慎重武力行動」(Operation Deliberate Force)的空襲計畫果然奏效。此時克羅埃西亞政府也向塞族軍隊發動攻勢,而米洛塞維奇卻與波士尼亞塞族領導人拉多萬.卡拉季奇(Radovan Karadzic)陷入意見分歧,所有這些因素都迫使塞族最終撤軍。

美國對波士尼亞的政策需要與眾多國際組織打交道,其框架之複雜堪稱疊床架屋。不僅要考慮聯合國,還要算上北約、歐洲安全與合作組織(Organization for Security and Co-operation in Europe, OSCE),以及西歐聯盟(Western European Union)。所有組織都想爭取自己在波士尼亞議題上的發言權。但人們仍有個深刻印象,認為聯合國才是要對誤判波士尼亞狀況負上最大責任的組織。而聯合國的失敗,在很大程度上是因為受到英、法這兩大安理會常任理事國的誤導,特別是英國(但我們仍須謹記聯合國是在法國總統席哈克的堅持下,才將所謂「安全區」交給一位法國將領指揮──結果該地就發生屠殺)。

最後,草擬《岱頓協定》(Dayton Agreement)並具體落實、強迫頑強的塞族共和國在與克羅埃西亞和穆斯林停火後接受這份和約的,也不是前述任何國際組織的功勞。真正有功的是美國外交官李察.郝爾布魯克(Richard Holbrooke)所領導的美、英、法、德、義、俄六國聯絡小組。這個非正式組織就代表了十九世紀列強仍舊在今天行使其權力。法國外長事後以極其不在乎的語氣堅持道:「我們不能管那叫美國的和平。」他甚至要求把《岱頓協定》的名字改成《愛麗舍條約》。現實與法國外長所稱的完全不同。正是美國的空襲威脅才迫使塞族接受被分割後的波士尼亞中較小的部分。正是兩萬名美軍(囊括三分之一的北約執行部隊)的存在,才確保了塞族人沒有違背這項和平協定。

南斯拉夫聯邦的解體始於科索沃,也終於科索沃。正是在一九八九年慶祝科索沃波爾耶戰役(Battle of Kosovo Polje)六百週年紀念的集會上,南斯拉夫領導人米洛塞維奇揭露其已經從共產主義者變成了激進的民粹主義者。但日後發生在科索沃的情況有別於波士尼亞的戰爭,因為科索沃的民族組成絕大部分都是阿爾巴尼亞人(超過四分之三人口都是阿爾巴尼亞人,且由於其高出生率,這個比率在一九八〇年代還在上升)。儘管前南斯拉夫獨裁者狄托(Josip Tito)已在一九七四年授予該地居民自治權,科索沃依舊被視為塞爾維亞的一省。而雖然歐盟與美國在承認波士尼亞獨立上未見遲疑(這等於允許南斯拉夫聯邦的一個共和國分離出去),但他們卻覺得不能在科索沃獨立上如法炮製。

麻煩的是,即便塞爾維亞人在波士尼亞問題上最終被迫妥協,他們卻選擇持續升高對科索沃阿爾巴尼亞人的暴力鎮壓,甚至再度訴諸於種族清洗:一九九八年三月,有八十五名科索沃阿爾巴尼亞人在德雷尼察(Drenica)遭到屠殺;十個月後在拉卡克鎮(Racak)又有四十五人遇害。當地主戰派的科索沃解放軍(KLA)因此獲得越來越高的支持,而不願為戰的阿爾巴尼亞人則開始出逃邊境尋求避難。

在歐洲安全與合作組織的努力斡旋下,各國在法國朗布耶(Rambouillet)擬定了折衷方案:將科索沃交由北約控制,三年後透過公民投票來決定科索沃的未來。換言之,這是一項暫緩裁決科索沃的憲法地位,以阻止當地暴力升溫的計畫。結果塞爾維亞當局拒絕這項提議。美國於是決定要「強迫」他們改變主意,美國空軍決定要傾盡全力空襲塞爾維亞(而非僅僅打擊位於科索沃的塞爾維亞部隊)。

然而,這次空襲與波士尼亞事件相比有著三處不同。第一,柯林頓政府並沒有尋求聯合國安理會的批准。因此美國是以北約而非聯合國的名義參戰。第二,這次干涉行動很明顯侵犯塞爾維亞的主權,這也是為何美國沒有尋求安理會許可的原因所在。當時有許多評論家(包括我自己在內)都擔憂這場戰爭不僅違反了《聯合國憲章》第二條與《赫爾辛基協議》, 並且在實際上也違反了北約自身的防禦原則。美國有絕對充分的理由進行干涉,因為是為了種族屠殺,但其正當性需要藉由聯合國的決議授權。

第三,空襲導致了一項意料之外的後果,也就是使科索沃阿爾巴尼亞人的處境更為惡劣(本來應該是為了他們的利益而介入)。一九九八年十二月到一九九九年五月間,估計約有三萬名阿爾巴尼亞人被殺,並有多達一百萬人被迫流離失所──大多數都發生在一九九九年三月二十四日空襲行動開始之後。聯軍介入與宣戰之後,米洛塞維奇懷抱著希特勒式的決心繼續推行種族清洗,但他卻低估了美國的決心。在為期七十八天的空襲行動後,米洛塞維奇被迫投降。空中武力再一次證明自己,成功消滅了塞爾維亞的兵力。美軍地面部隊未發一彈便進入科索沃(五萬五千名科索沃維和部隊中有七千名美軍)。

米洛塞維奇之所以願意屈服,很可能只是為了避免美國地面部隊真的發動攻擊,以支持科索沃解放軍。到了二〇〇三年人們多半已經忘記,那就是北約對塞爾維亞的戰爭其實並沒有獲得聯合國同意。聯合國是一直到戰爭結束後的六月十日(米洛塞維奇投降後的第二天),才透過聯合國一二四四號決議同意北約對科索沃的軍事佔領,並成立「聯合國駐科索沃代表團」(UNMIK)來管理科索沃省。

另外一個普遍被人遺忘的事實就是,科索沃問題到本書寫作的當下都還沒有找到解決之道。儘管科索沃維和部隊贊助了「募捐長跑」,並發起其他幾項有益和平的活動,該省的暴力依然沒有完全停止:二〇〇三年八月兩名阿爾巴尼亞年輕人在格拉茲德巴奇(Gorazdebac)的一座塞爾維亞人聚居地遭到殺害。目前也沒有任何跡象表明,塞爾維亞政府會放棄其對科索沃主權的聲稱。科索沃內戰只是暫時停火而已。

無論如何,科索沃仍舊有幾件非常重要的事情值得進一步討論。容我在此引用葉禮庭這位科索沃戰爭中最敏銳的觀察家:「科索沃的人道干涉......案情並不如表面看來單純。這起人道干涉從來不只是為了阻止米洛塞維奇在歐洲後院羞辱人權這麼簡單,更是(美利堅)帝國為了支持一國少數民族的民族自決權主張──其主張包含透過暴力手段來確保國際社會的關注與注意力。」

誠然,正如馬克斯.布特所言,由於美國仍然受制於柯林頓政府的「零傷亡的思維模式」,美國其實只能「一邊貪小便宜一邊扮演帝國角色」,同時漠視空襲導致的「附帶損失」引發的國際糾紛(編按:指一九九九年美軍空襲南斯拉夫期間誤炸中國大使館事件)。

整起事件中最具有啟示意義的地方在於,美國人發現自己可以先斬後奏,即先以北約對塞爾維亞發動攻勢,回過頭來再尋求聯合國安理會的決議。幾乎同等重要的啟示是,美國負責統率北約歐洲盟軍司令部的衛斯理.克拉克將軍(Wesley Clark)意識到在北約框架底下辦事就像在聯合國框架下一樣棘手。顯然,美國早在「九一一事件」前兩年的科索沃戰爭中,就已經展露其想要無拘無束進行軍事行動的念頭。

表面上看來,南斯拉夫內戰與伊拉克危機有許多共同之處。兩者都是一次大戰建立的多種族國家,皆由一九八〇年代下違反人權的殘暴獨裁者硬是給整合在一起。對這兩國實施經濟制裁同樣沒有令人滿意的結果。兩個案例同樣揭示了聯合國做為一個政治實體的局限,也都展示了美國令人畏懼的強大軍事實力。對許多觀察家來說,塞爾維亞戰爭的結論十分明確:只要米洛塞維奇與海珊繼續在位,塞爾維亞與伊拉克就仍會是暴力與動盪的根源。只有美國能夠實施顛覆這兩人統治的任務,但美國似乎又必須在沒有聯合國授權的情況下採取行動。

巨人:美國帝國如何崛起,未來能否避免衰落?

  • Niall Ferguson 著
  • 廣場文化.2020年10月28日 出版
  • ISBN 9789869864541

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註解

  1. 編註:原文以聯合國犯下了「七宗罪」(cardinal sins)來對比犯下「可寬恕的輕罪」(venial sins)的美國。
  1. 編註:皆明文寫到會員國與簽署國應尊重彼此主權、不該干涉他國內政。
  1. 編註:二〇〇八年,科索沃正式宣布獨立。二〇一〇年,國際法院判決科索沃的獨立並未違反國際法。如今全球已有接近一百個國家承認科索沃的獨立地位,而塞爾維亞迄今未放棄對科索沃的主權。