跟中國一中原則很不同美國一中政策不認為臺灣是中國一部分

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發佈時間2019-4-15 09:56:25
最後更新2019-4-17 08:50:18

作者/美國國會台灣觀測站

美國國會台灣觀測站(U.S. Taiwan Watch)是一個開源(open-source)專案,所有國會資料皆取自於公開授權平台,團隊由一群工程師、設計師、以及政治研究學者組成。

對平衡臺海局勢具重要意義的美國《臺灣關係法》,今年四月邁入40週年,但此時中國武力挑釁更甚以往、戰機甚至故意跨越臺海中線,使臺灣的自由、民主蒙上陰影。正當中國對臺威脅不斷升高之際,美國國會議員夏波(Steve Chabot)近日提出一項「挑戰一中原則」決議案,其中強調「美國承認臺灣政府合法代表2360萬人之民主政體的客觀事實」,臺灣留美青年也募資在美國《華盛頓時報》刊登全版廣告表達支持。雖然美國有所謂「一中政策」,但內涵和中國「一中原則」卻大不相同,而美國「不認為臺灣是中國一部分」,正是最大差異。

美國沒有「一中原則」

我們應該要先釐清一件事,美國的「一中政策」(One China Policy)不等於中國的「一中原則」(One China Priciple)。

雖然這兩個名稱看起來有點相似、都提到「一中」,但兩者不僅是內容不同,在一些關鍵議題的看法上也不同,千萬不要因為名稱相近就當作同一件事。不過即使是美國政府官員,也曾多次發生在公開重要場合把中國「一中原則」和美國「一中政策」搞混講錯的失言狀況,進而造成公關危機。

從中國的「一中原則」說起,就是以下所謂的「三段論」:一、世界上只有一個中國;二、中華人民共和國政府是代表全中國的唯一合法政府;三、台灣是中國領土不可分割的一部分。這三點論述,雖然都能在美國的一中政策中找到相關說法,但就像剛剛說的,有些論調和中國所主張的並不相同。

美國的一中政策和中國的一中原則不同之處主要在兩個部分:首先,一中政策的內涵非常廣泛,其中包含了美國對於和平解決兩岸問題的關切;再來,一中政策中對於臺灣法理地位(譬如:是否「屬於中國一部分」)的解釋和認知,和中國的一中原則不同。

美國「一中政策」是什麼?

美國的「一中政策」是用來處理和臺灣以及中國(中華人民共和國)之間關係的政策。大約從1980年代起,美國政府官員便開始用「一中政策」這個詞彙,來概括美方對於美中臺三方關係之政策。之所以說「概括」,是因為美國的一中政策刻意保持策略性模糊,讓行政部門得以視美國當下的國家利益,在解釋、操作以及執行上保有彈性。

一中政策的重要性,尤其體現在美國和中國之間的交往。1970年代開始,美國決定對中華人民共和國採取「交往策略」,認為在未來的數十年間,良好的美中關係將替西太平洋帶來和平與繁榮。美國的一中政策,正是當今美中雙邊關係的重要基礎,如果沒有這個架構,美國和中國在外交、軍事、經濟關係上都不用談,甚至會遭受巨大的潰決。

美國一中政策處理的核心議題有三個:臺灣地位、中共對臺灣施加武力及各種形式的脅迫,以及兩岸關係之穩定與對話。這些因素對於美國在區域安全及民主價值的利益上,都有重大影響。

一中政策內涵的演變

從構成美國一中政策的「內容物」來看,一中政策不像中國一中原則有「三段論」這種鐵板一塊的教條式準則,它包含的內容、運用來構成或解釋一中政策的元素,相當廣泛。這其中可能會援引美國在每一階段曾制訂的、與臺灣和中國有關的法令,或者是歷任政府領導人的政策及發言,譬如:1979年美國國會通過的《臺灣關係法》、美國跟中國人民共和國在1972、1978和1982發佈的三項《中美聯合公報》、1982年美國總統雷根對臺灣表達的「六項保證」。運用上的彈性,使得美國的一中政策像是會演化的「有機體」,端看當下使用的需求調整。

而刻意地保留模糊空間,針對當前的美國國家利益做彈性調整,正是一中政策的「終極奧義」。除了一些基本原則不太可能更動之外,美國政府在執行面上其實有不小的揮灑空間,也會視情況特別強調(或不強調)某些內涵。像是面對中國時,就會強調一中政策裡面的《中美聯合三公報》;面對臺灣時,就會強調《臺灣關係法》和「六項保證」。這種一中政策內涵的調整與彈性,若我們把時間的跨度拉大,則能夠看得更明顯。

對臺灣提出「六項保證」的美國前總統雷根(圖片來源:[Wikipedia](<a href="https://zh.wikipedia.org/wiki/%E7%BD%97%E7%BA%B3%E5%BE%B7%C2%B7%E9%87%8C%E6%A0%B9#/media/File:Official_Portrait_of_President_Reagan_1981.jpg">https://zh.wikipedia.org/wiki/%E7%BD%97%E7%BA%B3%E5%BE%B7%C2%B7%E9%87%8C%E6%A0%B9#/media/File:Official_Portrait_of_President_Reagan_1981.jpg</a>))

對臺灣提出「六項保證」的美國前總統雷根(圖片來源:Wikipedia

什麼是「六項保證」?

美國前總統雷根(Ronald Wilson Reagan)於1982年提出對臺灣的「六項保證」,後來於2016年5月17日、我國總統蔡英文就職前夕,更以「共同決議案」形式在美國國會參、眾議院通過。美國國會的「共同決議案」,雖無須美國總統簽名生效、不具法律約束力,但代表了美國國會對此事的態度。以這項關於「六項保證」的共同決議案來說,就是國會以正式文字形式確立、表達美國將繼續對臺軍售、臺灣不會淪為美中談判籌碼的立場。

「六項保證」包括:

  • 美國不贊成對臺軍售設定期限;
  • 美國並不尋求為臺灣與中華人民共和國之間作調停;
  • 美國也不會施加壓力要求臺灣與中華人民共和國談判;
  • 美國對臺灣主權的長期立場沒有改變;
  • 美國並無計劃修改《臺灣關係法》;及
  • 「八一七公報」的內容並不表示美國對臺軍售之前會徵詢北京意見。

1949年,蔣氏政權在國共內戰中節節敗退,終至撤退來臺。當時美國的一中政策,主要就是在處理這個變化的局面,亦即兩個敵對的「中國政府」:在北京的中華人民共和國(People’s Republic of China, PRC),和在台北的中華民國(Republic of China, ROC)。美國對中華民國政府的外交關係維持了好一段時間,直到冷戰中期為了圍堵蘇聯,才因為策略結盟的關係,轉而承認中華人民共和國為正統中國。

在每個不同的階段與時期,美國的一中政策其實都在改變和調整,只是很現實的,往往這些調整是基於當前美國的國家利益,很多決策的產生沒和臺灣當局討論,或是忽略了臺灣的民意。而這些美國過去的作為,則常常被許多人士拿來當作美國「賣臺」的依據。

像是中日戰爭爆發後,美國和蔣氏政權結盟,當時羅斯福(F. D. Roosevelt)總統做出決定,不只是滿洲國,就連臺灣也要在戰後回歸到中國,試圖要恢復晚清時期的帝國版圖;到了杜魯門(Harry S. Truman)時期,面對中國國民黨1949年的全面潰敗,甚至一度要放棄臺灣,讓共產黨拿下也無所謂,但緊接著爆發的韓戰,讓美國打消這個念頭。

時間到了70年代,美國轉向積極與中共建立關係,總統尼克森(Richard Nixon)和中共展開對話,發表了《上海公報》,雖然美方並未正式承認中國對臺灣主權的立場,但「臺灣是中國一部分」的文字仍然出現在公報中;1979年,卡特(Jimmy Carter)決定和中華人民共和國建交,與中華民國斷交並且終止共同防禦條約;到了雷根(Ronald Reagan)時期,雖然技巧性地先對臺灣釋出口頭的「六項保證」,但卻還是和中共發表《八一七公報》,內容大大限制了美國對臺軍售,一時造成臺灣當局對抵禦北京當局侵犯的擔憂。

上述這段時期裡發生的各項案例,美國在做出關乎臺灣,以及美國和中國關係的決定時,很少、甚至是幾乎沒有考量過臺灣島上人民的意見。但造成這個結果的現實因素是,當時臺灣人民仍處在一個專制政府的統治下,美國很難真正得知臺灣島上的民意。而臺灣後來在80年代的民主化,對美國後續的一中政策,造成重大的影響。

美國與中華民國斷交後,美國國會通過《臺灣關係法》,確保美國和臺灣在沒有正式邦交關係之下雙方的交流,其中提到了「臺灣的未來必須以和平手段解決,否則美國將會嚴正關切」,就是要確保中共不會對臺使用武力強迫統一。而臺灣轉型變成民主國家的一個重要意義是,若今天中國真的要達成他統一臺灣的目的,那麼它不僅要說服臺灣的統治當局,現在還得說服全體臺灣人民才行。

1996年臺灣舉行第一次總統直選,正式成為了真正的民主政體。為了體現這一事實,美國總統柯林頓也在2000年的演講中說道:「美國絕對要搞清楚,臺灣和北京的議題要以和平且尊重臺灣人民意願的方式解決」。雖然這段說法,在後來小布希時代,變成了「要尊重海峽兩岸人民意願」,然而,小布希這番講話看來只是為了要安撫中國政府,但其實沒有太大的實質改變,因為中國人民一切由黨中央說了算,無法自由表達自己的看法。

美國看臺灣地位:不認為「臺灣是中國的一部分」

儘管美國一中政策經過多次轉向,內容涵蓋越來越廣、並創造出許多在中國和臺灣間周旋時可以運用的彈性空間,但對美方來說,卻從未承認或接受「臺灣是中華人民共和國的一部分」。

在1979年跟中華民國政府斷交後,國務院的官方態度是「美國和臺灣維持非官方關係」、並保留一個具有彈性的立場,即-始終不認為「臺灣是中國一部分」、但也不承認「臺灣」是主權獨立國家。儘管自1971年起,美國總統不管在檯面上或是檯面下,開始傳達出「一個中國」(One China)政策這樣的概念,試圖謀求北京的理解,但美國即使是在與中國發布的三份「聯合公報」中,也始終沒有「承認」(recognize)北京對臺灣主權的主張,而只是表示「認知」(acknowledge)到有這項主張。

美國的政策即是認為臺灣地位仍然未定,而這樣的地位問題需要由兩岸人民一同解決,並且是要以和平手段、尊重臺灣人民意願、以及不單方面做出改變的方式解決。美國的一中政策,所關注的重點並不在臺灣最後是獨立還是和中國統一,而是這個解決國家地位的過程是否和平、是否會被單方面改變。

面對中國擴張野心 美國「一中政策」將再轉向?

從過去的歷程來看,美國的一中政策一向是按照美國當下的國家利益在做調整,而美國一中政策的主要內容,則多半是在臺灣島上的中華民國政府仍聲稱擁有中國主權,卻又實質獨立於中華人民共和國治權之外,此一時空背景下所確立的。然而,在美國《臺灣關係法》頒布40週年的今天,臺灣已被認為是亞洲民主國家的典範,而中國則成為了一個集權專制且不斷向外擴張權力的大國。面對中國不斷挑戰美國「世界霸主」的地位,美國現在對國家利益的看法還和40年前一樣嗎?是否真的如島內某些人鼓吹的,會隨便把臺灣出賣給中國?還是會基於抗衡中國的戰略,朝向一個有利於臺灣未來國際地位的方向修正?這值得我們好好思考。

註解

  1. 這項H.Res.248號決議案,標題原文為「Expressing the sense of the House of Representatives that the United States One-China Policy does not commit it to the People's Republic of China's One-China Principle, and for other purposes」,翻譯後標題全文是「表達眾議院對於美國的一個中國政策立場為不承認中華人民共和國的一個中國原則以及其他目的之立場」。

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